Thể chế hóa vấn đề bảo vệ môi trường biển trong Luật TN&MT

* Luật hóa công tác bảo vệ TN&MT biển, đảo

Năm 1993, Luật Dầu khí được ban hành và tại Điều 5 của Luật đã quy định: “Tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải có đề án bảo vệ môi trường, thực hiện tất cả các biện pháp để ngăn ngừa ô nhiễm, loại trừ ngay các nguyên nhân gây ra ô nhiễm và có trách nhiệm khắc phục hậu quả do sự cố ô nhiễm môi trường gây ra”. Đặc biệt, với những đơn vị trước khi tiến hành hoạt động tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí cần xây dựng báo cáo đánh giá tác động môi trường; chương trình quản lý an toàn và đánh giá mức độ rủi ro kèm theo các biện pháp hạn chế sự cố và thiệt hại; kế hoạch ứng cứu khẩn cấp các sự cố bao gồm cả các biện pháp kỹ thuật và việc sử dụng các phương tiện, thiết bị để khắc phục sự cố - theo quy định tại Điều 7 Nghị định 48/2000/NĐ – CP.

Tương tự, Luật Thủy sản 2003 tại khoản 1 Điều 7 cũng quy định trách nhiệm của các chủ thể khi tham gia khai thác nguồn lợi thuỷ sản là bảo vệ môi trường sống của các loài thuỷ sản; Luật Hàng hải Việt Nam 2015 dành nhiều điều, khoản quy định vấn đề phòng ngừa ô nhiễm môi trường đối với các cảng, tàu thuyền tham gia vào các hoạt động hàng hải; Luật Bảo vệ Môi trường dành Chương 5 với 3 điều về bảo vệ môi trường biển và hải đảo. Đặc biệt, Nghị định 25/2009/NĐ-CPvề quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo nêu bật việc sử dụng tài nguyên biển phải gắn liền với việcphòng ngừa, ngăn chặn, kiểm soát ô nhiễm biển, hải đảo; ứng phó, khắc phục sự cố môi trường, thiên tai trên các vùng ven biển, vùng biển và hải đảo Việt Nam; bảo vệ môi trường bờ biển.

Có thể nhận thấy bảo vệ môi trường biển đã cơ bản được thể chế hóa trong các ngành sử dụng biển, tuy nhiên, nội dung này vẫn chủ yếu được phân chia theo ngành; việc kiểm soát và quản lý môi trường biển chưa rõ trách nhiệm và chưa có cơ chế điều phối giữa các đơn vị liên quan; nhiều cơ chế, công cụ bảo vệ môi trường biển cụ thể còn thiếu; các quy định về bảo vệ, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, nhận chìm, đổ thải, ứng phó sự cố… còn chưa cụ thể và chưa phù hợp với đặc thù của biển. Do đó, tháng 6/2015, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo với nhiều nội dung về bảo vệ môi trường biển được thể chế hóa.

Trước tiên, Luật đưa ra nội dung về hành lang bảo vệ bờ biển. Đây được coi là khu vực chuyển tiếp giữa đất liền và biển. Việc thiết lập một khu vực hành lang giữa hai vùng nhằm góp phần bảo vệ vùng ven biển, bảo vệ hệ sinh thái vùng bờ, duy trì giá trị dịch vụ của hệ sinh thái và cảnh quan tự nhiên; thích ứng với biến đổi khí hậu và nước biển dâng. Ngoài ra, Luật cũng quy định việc nghiêm cấm hoặc hạn chế những hoạt động làm suy thoái hệ sinh thái vùng bờ, làm suy giảm giá trị dịch vụ của hệ sinh thái và cảnh quan tự nhiên.Đáng chú ý là Luật được tiếp cận không chỉ dưới góc độ các biện pháp tác động trực tiếp tới hành vi gây ô nhiễm hoặc giải quyết các hậu quả gây ra cho môi trường biển mà còn là các hoạt động sử dụng tài nguyên biển. Theo đó, các nội dung liên quan đến Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo; Quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ; Quản lý tổng hợp tài nguyên biển và hải đảo…đều gắn liền với nhiệm vụ bảo vệ môi trường biển.

Song song với những nội dung nêu trên, Luật dành hẳn một chương về bảo vệ môi trường biển và hải đảo, bao gồm 3 mục quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo; ứng phó sự cố tràn dầu, hóa chất độc trên biển; nhận chìm ở biển. Trong đó, về kiểm soát ô nhiễm biển và hải đảo, Luật quy định phải kịp thời xử lý, khắc phục có hiệu quả tình trạng ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trường biển, hải đảo; các khu vực biển phải được phân vùng rủi ro ô nhiễm; mọi nguồn thải phải được kiểm soát và phải xem xét đến sức chịu tải môi trường của khu vực biển và hải đảo; ứng phó có hiệu quả các sự cố môi trường trên biển, kịp thời ngăn chặn lan truyền ô nhiễm trong sự cố môi trường biển; phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp, các tổ chức, cá nhân liên quan trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo.Với nội dung nhận chìm, Luật cũng quy định cụ thể về yêu cầu đối với việc nhận chìm; vật, chất được nhận chìm; các nội dung về giấy phép nhận chìm ở biển; Kiểm soát hoạt động nhận chìm ở biển…

* Đề xuất hoàn thiện thể chế về TN&MT biển, đảo

Bên cạnh những nội dung đã được quy định cụ thể, vẫn còn một số nội dung khác cần làm rõ hoặc bổ sung cho phù hợp hơn nhằm góp phần hoàn thiện thể chế trong công tác bảo vệ môi trường biển, trong đó có vấn đề nhận chìm ở biển.

Đầu tiên, cần xem xét ban hành Quy hoạch nhận chìm làm căn cứ cho việc nhận chìm ở biển. Mặc dù khoản c, Điều 49, Nghị định 40/2016/NĐ-CP quy địnhkhu vực biển đề nghị được sử dụng để nhận chìm phù hợp với quy hoạch sử dụng biển, quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, tuy nhiên, đến nay các quy hoạch này vẫn đang quá trình xây dựng, hơn nữa những quy hoạch này khá mới, lần đầu tiên được áp dụng tại Việt Namnên việc triển khai trong thực tế còn nhiều khó khăn, vướng mắc. Cụ thể: Đối với Quy hoạch sử dụng biển, do quy hoạch có phạm vi khá rộng bao gồm toàn bộ vùng biển Việt Nam nên tỷ lệ bản đồ của quy hoạch rất bé, khoảng1/1.000.000, do đó rất khó để xác định khu vực biển dùng để nhận chìm trên bản đồ.

Thứ hai, cần đồng bộ giữa việc cấp phép nhận chìm ở biển và giao khu vực biển. Khoản b, Mục 2, Điều 61 Luật tài nguyên, Môi trường biển và hải đảo quy định tổ chức, cá nhân được cấp Giấy phép nhận chìm ở biển có nghĩa vụ nộp lệ phí cấp phép và tiền sử dụng khu vực biển để nhận chìm theo quy định của pháp luật, tuy nhiên việc cấp phép nhận chìm ở biển và cấp phép khu vực biển hiện nay vẫn riêng rẽ, các đơn vị, tổ chức, doanh nghiệp phải hoàn thiện thủ tục xin giấy phép nhận chìm trước sau đó tiếp tục xin giấy phép sử dụng khu vực biển. Điều này gây ra sự bất tiện không đáng có, do vậy nên sửa đổi các thủ tục hiện tại theo hướng đồng thời cấp phép nhận chìm và cấp phép sử dụng khu vực biển trên cùng một giấy phép. Ngoài ra, giữa các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về nhận chìm ở biển và giao khu vực biển vẫn còn chưa đồng nhất. Cụ thể: Luật Tài nguyên, Môi trường biển và hải đảo sử dụng thuật ngữ nhận chìm ở biển nhưng Thông tư liên tịch số 198/2015/TTLT-BTC-BTNMT ngày 07/12/2015 quy định phương pháp tính, phương thức thu, chế độ quản lý và sử dụng tiền sử dụng khu vực biển lại sử dụng thuật ngữ “Sử dụng khu vực biển để đổ thải bùn nạo vét”. Mặc dù bản chất giống nhau nhưng sự khác biệt trên có thể dẫn đến những hiểu lầm không đáng có. Do vậy, cần thống nhất một thuật ngữ chung giữa các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.

Thứ ba, cần hoàn thiện các quy định về việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan. Theo quy định, một số hoạt động cần phải lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan như: thiết lập hành lang bảo vệ bờ biển, quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ… Tuy nhiên, hoạt động nhận chìm lại chưa được nhắc đến về vấn đề lấy ý kiến các bên liên quan. Khác với trên đất liền, các hoạt động ở trên biển thường có sự ảnh rất rộng đến các bên liên quan khác nhau. Do tính chất lan truyền vật chất trong nước biển nên hoạt động nhận chìm trên biển có thể ảnh hưởng rất lớn đến các khu vực xung quanh nhận chìm. Do vậy cần thiết phải xin ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan đối với hoạt động nhận chìm ở biển.

Thứ tư, cần xây dựng cơ chế cho hệ thống giám sát nhận chìm. Điều 4 và Khoản 5, Điều 57, Luật Tài nguyên, Môi trường biển và hải đảo cùng nhấn mạnh việc nhận chìm ở biển phải được quản lý, kiểm soát chặt chẽ, tuy nhiên ở các văn bản dưới Luật hiện vẫn chưa quy định rõ nội dung này. Môi trường biển có nhiều yếu tố tiềm ẩn, rất khó lường, do vậy công tác giám sát trong hoạt động nhận chìm rất quan trọng. Việc giám sát khi nhận chìm cần được giám sát liên tục 24/7, thời gian giám sát cả trước, trong và sau khi nhận chìm. Với công nghệ và nhân lực hiện tại, việc giám sát khu vực biển nhận chìm để đáp ứng yêu cầu trên là tương đối khó khăn do điều kiện ngoài biển thường xuyên biến động. Do đó, cần phải xây dựng hệ thống quan trắc tự động tại các điểm nhận chìm. Hệ thống quan trắc này cần được triển khai trước khi nhận chìm, liên tục báo cáo về trung tâm điều khiển. Hiện nay, trên thế giới, đã có nhiều hệ thống có khả năng giám sát nhưng vấn đề là cần phải xây dựng cơ chế cho hệ thống này, nhanh chóng đầu tư hệ thống giám sát và đưa vào hoạt động nhằm tăng hiệu quả của công tác giám sát trong nhận chìm ở biển

Bên cạnh vấn đề nhận chìm, Luật cũng chưa đề cập đến nội dung các hình thức phạt trong vấn đề gây ô nhiễm môi trường biển. Mặc dù các luật chuyên ngành đã có quy định về các hành vi gây ô nhiễm biển, song Luật Tài nguyên, Môi trường biển và hải đảo mới tập trung vào một số nội dung mới như: nhận chìm ở biển, hành lang bảo vệ bờ biển… Do đó, cần đưa ra chế tài xử phạt đối với các hoạt động ảnh hưởng đến môi trường biển, thậm chí xử lý ở mức hình sự.

Bên cạnh đó, Luật tuy nêu tương đối đầy đủ một số đơn vị tham gia quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo như: Ủy ban nhân dân các cấp; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận…, song lại chưa nhắc đến những thành phần quan trọng, có mặt thường xuyên trên biển đó là lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam, lực lượng ngư dân, lực lượng thuỷ thủ trên các tàu hàng hải... Việc thiếu quy định chặt chẽ về sự phối hợp này nên các thông tin về môi trường biển thường rất thiếu và chậm trễ, vì thế cần sớm có các quy định về phối hợp của các lực lượng này.

Cuối cùng, cần lưu ý vấn đề lượng giá các hệ sinh thái từ đó làm cơ sở cho việc phạt các hành vi ảnh hưởng đến môi trường biển. Thực tế cho thấy, các sự cố môi trường biển diễn ra ở phạm vi rộng, mức độ ảnh hưởng rất to lớn. Tuy nhiên việc xác định đúng giá trị thiệt hại để tiến hành đền bù lại gặp nhiều khó khăn. Hiện nay trên thế giới cũng như ở trong nước có nhiều nghiên cứu khoa học về xác định lượng giá hệ sinh thái từ đó làm cơ sở cho việc xác định mức phạt các hành vi ảnh hưởng đến môi trường biển. Do vậy, đây là căn cứ quan trọng để tiến hành thể chế hoá các nghiên cứu này và áp dụng vào thực tế.

BBT (Nguồn: Cổng TTĐT Bộ TN&MT)