Quản lý chặt chẽ tài nguyên cát, sỏi lòng sông

Chính sách 1. Nhà nước thống nhất quản lý tài nguyên cát, sỏi lòng sông theo quy định của Luật khoáng sản và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật, gắn với trách nhiệm bảo vệ lòng, bờ, bãi sông theo quy định của Luật tài nguyên nước, pháp luật liên quan.

Thực trạng. Cát, sỏi lòng sông là khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường quy định tại khoản 1 Điều 64 Luật khoáng sản. Do đó, trước hết cát, sỏi lòng sông phải được điều chỉnh với các quy định của pháp luật về khoáng sản từ khâu lập quy hoạch, khoanh định các khu vực cấm, khu vực tạm thời cấm hoạt động khoáng sản đến quy định về cấp phép thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông. Mặt khác, cát, sỏi lòng sông được hình thành từ thượng nguồn đến hạ lưu, theo lưu vực sông; sự vận động, biến đổi của cát, sỏi lòng sông, khai thác cát, sỏi lòng sông liên quan trực tiếp đến mức độ bền vững của lòng, bờ, bãi sông. Do vậy, quản lý cát, sỏi lòng sông không thể tách rời với công tác bảo vệ lòng, bờ, bãi sông. Nói cách khác, công tác bảo vệ lòng, bờ bãi sông và quản lý cát, sỏi lòng sông có mối quan hệ hữu cơ, mang tính chất “nhân - quả” và tương tác. Việc cụ thể hóa chính sách này bằng các điều khoản cụ thể trong Nghị định góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý tài nguyên cát, sỏi lòng sông, gắn với yêu cầu bảo vệ sự an toàn của lòng, bờ bãi sông, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Thực hiện chính sách này sẽ xác lập các yêu cầu về bảo vệ lòng, bờ bãi sông trong hoạt động khai thác khoáng sản cũng như các hoạt động khác có liên quan đến lòng, bờ, bãi sông (nạo vét khơi thông luồng lạch, cải tạo bờ sông ....) như quy định tại khoản 1 Điều 63 Luật tài nguyên nước.

Mục tiêu của chính sách: Đồng bộ nội dung của Nghị định trong quản lý (khoanh định khu vực cấm/tạm thời cấm; quy hoạch; cấp phép thăm dò, khai thác; thanh tra, kiểm tra xử lý vi phạm thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông) để phù hợp với các quy định của pháp luật về khoáng sản, đồng thời gắn với trách nhiệm bảo vệ lòng, bờ, bãi sông theo quy định của Luật tài nguyên nước và các luật khác có liên quan. Theo đó, nội dung của chính sách sẽ là các quy định việc quản lý cát, sỏi, lòng sông không tách rời hoạt động bảo vệ lòng, bờ, bãi sông; quy định cụ thể các yêu cầu bảo vệ lòng, bờ, bãi sông trong khai thác khoáng sản nói chung, cát, sỏi nói riêng cũng như các hoạt động khác có liên quan đến lòng, bờ, bãi sông (nạo vét khơi thông luồng lạch, cải tạo bờ sông...).

Chính sách 2. Nhà nước quy hoạch sử dụng tài nguyên cát, sỏi theo lưu vực sông, đồng thời phân cấp gắn với trách nhiệm quản lý theo địa giới hành chính của các cấp chính quyền địa phương; phân công trách nhiệm quản lý nhà nước của các Bộ, ngành liên quan.

Thực trạng. Cát, sỏi lòng sông hình thành và vận động theo quy luật của các dòng sông, luôn tồn tại theo lưu vực sông liên tục từ thượng nguồn đến hạ nguồn mà không phân biệt ranh giới hành chính của các địa phương dọc theo lưu vực sông. Do đó, quản lý cát, sỏi lòng sông phải được xác lập trên tổng thể trên toàn bộ lưu vực sông, không bị chia cắt bởi địa giới hành chính của từng địa phương. Theo phạm vi quản lý hành chính trên địa bàn, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã được phân cấp trách nhiệm quản lý cụ thể, trong đó có trách nhiệm quản lý nhà nước đối với cát, sỏi lòng sông (khoáng sản làm VLXDTT) từ khâu lập quy hoạch (chủ trì lập phương án bảo vệ, quản lý, thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông của các địa phương thuộc lưu vực sông được tích hợp trong quy hoạch tỉnh), là cấp phép thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông cho đến trách nhiệm bảo vệ tài nguyên cát, sỏi chưa khai thác theo địa bàn quản lý.

Hoạt động (gắn với trách nhiệm bảo vệ lòng, bờ, bãi sông) liên quan đến nhiều Bộ, ngành như: Tài nguyên và Môi trường, Giao thông vận tải, Công an, Xây dựng, Công Thương, Nông nghiệp - Phát triển nông thôn, các đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Sở Giao thông vận tải, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn...) và giữa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có liên quan như đã nêu trên. Do đó, để thống nhất trong quản lý nhà nước (về tài nguyên và môi trường; quy hoạch cấp phép, bến bãi tập kết vật liệu; công tác kiểm tra giám sát liên ngành về kỹ thật, an toàn trong khai thác khoáng sản...) giữa các Bộ, ban ngành, giữa cơ quan quản lý, tổ chức thực hiện các hoạt động tác động đến lòng, bờ, bãi sông và các cơ quan chính quyền địa phương phải có sự phối hợp chặt chẽ; phân định rõ vị trí, vai trò, chức năng cũng như trách nhiệm của các cơ quan, ban, ngành, địa phương, các cơ quan, đơn vị liên quan, tránh trùng lặp, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ nhưng không được thiếu nội dung phân công trách nhiệm quản lý, tạo nên “khoảng trống pháp lý” và tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong công việc.

Mục tiêu chính sách: Để quản lý thống nhất tài nguyên khoáng sản (trong đó có cát, sỏi lòng sông) trên phạm vi toàn quốc và theo lưu vực sông; để thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gắn với trách nhiệm quản lý theo địa bàn của các cấp chính quyền địa phương; đồng thời phân công cụ thể trách nhiệm quản lý nhà nước theo lĩnh vực của các Bộ, ngành có liên quan trong quản lý tài nguyên cát, sỏi lòng sông, gắn với bảo vệ lòng, bờ, bãi sông. Theo đó, nội dung của chính sách được thể chế hóa bởi các quy định cụ thể về quy hoạch sử dụng tài nguyên cát, sỏi theo lưu vực sông; quy định cụ thể trách nhiệm của các Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp có liên quan; cơ chế phối hợp trong quản lý cát sỏi lòng sông giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có chung ranh giới hành chính là dòng sông.

Chính sách 3. Nhà nước thống nhất quản lý tài nguyên cát, sỏi lòng sông gắn với trách nhiệm Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các Bộ, ngành liên quan từ khi lập quy hoạch; cấp phép thăm dò, khai thác cho đến tập kết, mua bán, vận chuyển cát, sỏi lòng sông.

Thực trạng. Luật khoáng sản chỉ điều chỉnh hoạt động điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; thăm dò, khai thác khoáng sản mà không điều chỉnh hoạt động tập kết, mua bán, vận chuyển khoáng sản (trong đó có cát, sỏi lòng sông) nên các văn bản hướng dẫn Luật không có quy định để điều chỉnh các hành vi này. Tuy nhiên, hoạt động tập kết, vận chuyển, mua bán, tiêu thụ cát, sỏi trái phép là một trong những nguyên nhân dẫn tới chưa thể phòng ngừa, ngăn chặn triệt để hoạt động khai thác cát, sỏi trái phép trong thời gian vừa qua. Theo đó, để nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước đối với tài nguyên cát, sỏi lòng sông thì các hành vi này cần được điều chỉnh trong một Nghị định của Chính phủ nhằm kết nối quy định của các Luật liên quan (khoáng sản, thương mại, tài nguyên nước, giao thông thủy ....). Ngoài việc quy định cụ thể từ khâu lập quy hoạch, cấp phép thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông bảo đảm tuân thủ quy định của pháp luật về khoáng sản nói chung, phù hợp với đặc điểm của loại khoáng sản này, Nghị định này của Chính phủ cũng cần quy định cụ thể đối với việc lập bến bãi tập kết cát (tập kết cát, sỏi lòng sông), hoạt động vận chuyển cũng như điều kiện khi tổ chức, cá nhân khai thác cát, sỏi lòng sông cũng như các tổ chức, cá nhân mua cát, sỏi từ tổ chức, cá nhân khai thác hợp pháp nhằm ngăn chặn hoạt động tập kết, mua bán, vận chuyển cát, sỏi trái phép. Trong thực tế, công tác quản lý kiểm tra, giám sát của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với hoạt động khai thác cát, sỏi lòng sông, nhất là ngăn chặn hoạt động khai thác cát, sỏi trái phép còn nhiều khó khăn, bất cập, thiếu đồng bộ, nhất là cơ chế phối hợp giữa các địa phương tại khu vực giáp ranh địa giới hành chính là các dòng sông. Do đó, cần quy định cụ thể, chặt chẽ trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp trong bảo vệ cát, sỏi chưa khai thác; lập quy hoạch, cấp phép thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông, mặt khác, xác định và phân công đầy đủ trách nhiệm của các Bộ, ngành có liên quan như đã nêu trên từ khâu hướng dẫn Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong công tác lập quy hoạch, phối hợp thanh tra, kiểm tra hoạt động thăm dò, khai thác; kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm đối với tổ chức, cá nhân trong tập kết, mua bán, tiêu thụ, vận chuyển cát, sỏi lòng sông.

Mục tiêu của chính sách: Kết nối các quy định của pháp luật khác có liên quan đến hoạt động tập kết, vận chuyển, mua bán cát sỏi lòng sông với phạm vi điều chỉnh của Luật khoáng sản (chỉ điều chỉnh đối với hoạt động điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản) nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước đối với tài nguyên cát, sỏi lòng sông. Theo đó, sẽ thể chế hóa chính sách này thông qua các quy định cụ thể, chặt chẽ đối với hoạt động tập kết, mua bán, vận chuyển cát, sỏi lòng sông.

Chính sách 4. Nhà nước thực hiện đấu giá quyền khai thác khoáng sản trong cấp phép thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông; đấu thầu thực hiện dự án nạo vét, khơi thông luồng lạch; đấu giá khối lượng cát, sỏi lòng sông thu hồi được (nếu có) từ các dự án nạo vét, khơi thông luồng lạch.

Thực trạng. Đấu giá quyền khai thác khoáng sản đã được quy định trong Luật khoáng sản 2010, cụ thể hóa tại Nghị định số 22/2012/NĐ-CP ngày 26 tháng 3 năm 2012 của Chính phủ quy định về đấu giá quyền khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, các mỏ khoáng sản được cấp thông qua hình thức đấu giá chưa nhiều (trong số 755 Giấy phép khai thác cát, sỏi lòng sông được Ủy ban nhân dân 61 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cấp phép cho các tổ chức, cá nhân, chỉ có 87 giấy phép khai thác cấp thông qua hình thức đấu giá quyền khai thác khoáng sản, chiếm tỷ lệ 11,5%). Việc các tổ chức, cá nhân tham gia xã hội hóa hoạt động nạo vét, duy tu luồng lạch có thu hồi sản phẩm nạo vét là cát sỏi trong thời gian vừa qua, ngoài việc tích cực là giảm nguồn chi từ ngân sách nhà nước thì cũng có những tiêu cực như chỉ quan tâm nạo vét khu vực có cát sỏi... như đã nêu ở trên. Do đó, việc công khai, minh bạch quá trình cấp phép hoạt động nạo vét thông qua hình thức đấu thầu chọn nhà thầu thi công và đấu giá khoáng sản thu hồi được (nếu có) sẽ giảm thiểu các hành vi tiêu cực, ảnh hưởng tích cực đến việc bảo vệ lòng, bờ, bãi sông do đã phòng ngừa được hành vi chỉ quan tâm đến thu hồi khoáng sản của nhà thầu, đồng thời góp phần tăng thu ngân sách cho địa phương (thông qua thu hồi kinh phí từ đấu giá cát sỏi). Kinh phí này được sử dụng để bù đắp chi phí cho ngành giao thông nạo vét, duy tu luồng lạch.

Mục tiêu của chính sách: Đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch trong quá trình cấp phép hoạt động thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông nhằm thu tối đa ngân sách nhà nước từ hoạt động đấu giá quyền khai thác khoáng sản; đối với các dự án nạo vét, khơi thông luồng lạch tiến hành đấu thầu chọn nhà thầu thực hiện dự án nạo vét; trường hợp có thu hồi khoáng sản là cát sỏi thì đấu giá khối lượng cát, sỏi thu hồi được để bù đắp chi phí trong quá trình thực hiện dự án. Theo đó, chính sách này sẽ thể hiện rõ việc cấp phép thăm dò, khai thác cát, sỏi lòng sông thông qua đấu giá quyền khai thác khoáng sản đã quy định trong Luật khoáng sản 2010 và Nghị định số 22/2012/NĐ-CP nêu trên; việc đầu thầu lựa chọn tổ chức thực hiện các dự án nạo vét, khơi thông luồng lạch, các tuyến giao thông thủy; đấu giá khối lượng cát, sỏi thu hồi được (nếu có) để bù đắp chi phí.

Chính sách 5. Nhà nước khuyến khích sử dụng các khoáng sản có thể sản xuất cát nhân tạo để thay thế cát tự nhiên; nghiêm cấm việc sử dụng cát, sỏi đủ chất lượng để xây dựng cho mục đích san lấp, cải tạo mặt bằng.

Thực trạng. Cát, sỏi lòng sông là tài nguyên khoáng sản được xếp vào loại không tái tạo, việc sử dụng không hợp lý loại tài nguyên này sẽ làm suy giảm nguồn cung, dẫn tới khai thác quá mức loại khoáng sản này, gây sụt lún bề mặt địa hình, sạt lở bờ sông. Đồng thời, Việt Nam đang ở trong giai đoạn phát triển, rất cần đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, do vậy việc quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản này càng bức xúc và cấp bách. (Theo thống kê chưa đầy đủ, 06 dự án công trình giao thông trên địa bàn các tỉnh đồng bằng sông Cửu Long đã sử dụng đến 9,9 triệu m³ cát phục vụ san lấp. Theo báo cáo thống kê, tổng trữ lượng cát sỏi trên toàn quốc đã được phê duyệt là 691,516 triệu m³). Trong khi đó, có nhiều loại hình công nghiệp có chất thải rắn có thể được xem xét, sử dụng san lấp thay thế (nhiệt điện, khai thác khoáng sản...), đồng thời trong tự nhiên cũng có nhiều loại khoáng vật có thể chế biến, xử lý thành cát nhân tạo (các loại bột kết, cát kết, quăc-zit...). Chính vì vậy, việc xem xét sử dụng các loại vật liệu thay thế cho cát tự nhiên là nhu cầu cần thiết và cấp bách, giảm sức ép lên tài nguyên thiên nhiên, góp phần bảo vệ môi trường - phát triển bền vững.

Mục tiêu của chính sách: Đảm bảo nguyên tắc trong quản lý tài nguyên khoáng sản là: sử dụng hợp lý, có hiệu quả; tiết kiệm tài nguyên cát, sỏi lòng sông; nghiên cứu, sử dụng cát nhân tạo được sản xuất từ các loại khoáng sản có tính chất lý, hóa tương tự để thay thế dần cát tự nhiên đang cạn kiệt; áp dụng khoa học công nghệ để “rửa mặn” cát nhiễm mặn sử dụng làm cát xây dựng. Theo đó, việc thể chế hóa chính sách phải thể hiện thông qua các quy định việc khuyến khích sử dụng các vật liệu từ các nguồn khác nhau để thay thế cát tự nhiên đặc biệt là sản xuất cát nhân tạo từ các loại khoáng sản có tính chất lý, hóa tương tự cát tự nhiên; hạn chế khai thác cát, sỏi để phòng chống sạt lở, bảo vệ môi trường. Xác định các nguồn vật liệu thay thế cát tự nhiên, biện pháp khuyến khích sử dụng vật liệu thay thế.  Mặt khác, cũng khuyến khích các tổ chức, cá nhân áp dụng khoa học - công nghệ để “rửa mặn” cát nhiễm mặn (cát cửa sông, cửa biển, cát biển) để sử dụng làm vật liệu xây dựng.

Việc thể chế hóa đầy đủ 05 chính sách lớn nêu trên trong dự thảo Nghị định quản lý cát, sỏi lòng sông và trình Chính phủ xem xét, ban hành sẽ tạo cơ sở pháp lý quan trọng nhằm tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước đối với tài nguyên cát, sỏi lòng sông trong thời gian tới.

CTTĐT Bộ TN&MT