Cải cách thể chế hành chính Việt Nam trong bối cảnh thực thi các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh Việt Nam đang thực thi các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, hệ thống thể chế hành chính nước ta có nhiều cơ hội song cũng phải đối mặt với không ít những thách thức, khó khăn trong việc hoàn thiện. Bài viết tập trung nghiên cứu thực trạng cải cách thể chế hành chính tại Việt Nam trong thực thi các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới và đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả của quá trình cải cách này.

Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII. Ảnh: TTXVN.

Những vấn đề chung về cải cách thể chế hành chính Việt Nam trong bối cảnh thực thi các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

Các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

Toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế và tự do hóa thương mại đã và đang là xu thế nổi bật của kinh tế thế giới hiện nay. Những năm qua, nền kinh tế Việt Nam đã và đang ngày càng hội nhập sâu rộng với khu vực và thế giới với rất nhiều nỗ lực để bắt kịp xu thế đó. Sự gia nhập vào chuỗi liên kết toàn cầu, việc Việt Nam ký kết các hiệp định thương mại tự do (Free Trade Agreement – FTA) song phương và đa phương đã tạo điều kiện cho các doanh nghiệp của Việt Nam mở rộng thị trường, tiếp cận được thị trường khu vực và thị trường toàn cầu cũng như được tiếp cận thị trường dịch vụ của các nước đối tác thuận lợi hơn, qua đó, giúp cho Việt Nam thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Các hiệp định FTA thế hệ mới (THM) là những FTA với những cam kết sâu rộng và toàn diện, bao hàm những cam kết về tự do thương mại hàng hóa và dịch vụ; mức độ cam kết sâu nhất (cắt giảm thuế gần như về 0%, có thể có lộ trình); có cơ chế bảo đảm thực thi chặt chẽ và bao hàm cả những lĩnh vực như: lao động, môi trường, doanh nghiệp nhà nước, mua sắm chính phủ, minh bạch hóa, cơ chế giải quyết tranh chấp về đầu tư… “FTA thế hệ mới – còn được gọi là FTA thế hệ thứ ba” được sử dụng để nói về các FTA có phạm vi toàn diện, vượt ra ngoài khuôn khổ tự do hóa thương mại hàng hóa, phạm vi mà các FTA này đề cập sâu và rộng hơn các FTA thế hệ trước¹. Việt Nam hiện nay đã tham gia ký kết một số FTA THM, trong đó nổi bật là Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh châu Âu (EU) – EVFTA.

Các FTA THM có nhiều điểm mới nổi bật là có nhiều cam kết ảnh hưởng trực tiếp đến thể chế, chính sách, pháp luật nội địa. Chúng đặt ra các yêu cầu, tiêu chuẩn cao về minh bạch hóa, cải cách thể chế, chính sách sau đường biên giới, cũng như đưa ra cơ chế giải quyết tranh chấp có tính ràng buộc và chặt chẽ…

Sự cần thiết cải cách thể chế hành chính Việt Nam nhằm đáp ứng yêu cầu thực thi các hiệp định FTA THM

Trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về thực hiện có hiệu quả tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, giữ vững ổn định chính trị – xã hội trong bối cảnh nước ta tham gia các hiệp định FTA THM, Đảng ta đã khẳng định: “Việc thực hiện có hiệu quả các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới sẽ tạo ra cơ hội mở rộng, đa dạng hóa thị trường với mức ưu đãi cao, tham gia sâu hơn vào chuỗi cung ứng, mạng lưới sản xuất toàn cầu; góp phần tích cực vào quá trình đổi mới đồng bộ và toàn diện, khơi dậy tiềm năng của đất nước và sức sáng tạo của các tầng lớp nhân dân, cải thiện đời sống nhân dân, nâng cao trình độ phát triển… Nước ta cũng có cơ hội tham gia chủ động và sâu hơn vào quá trình định hình và cải cách các định chế, cơ chế, cấu trúc khu vực và quốc tế có lợi cho ta và có điều kiện thuận lợi để đấu tranh bảo vệ lợi ích quốc gia – dân tộc, lợi ích của các tổ chức, cá nhân”². Vì thế, Nhà nước cần tập trung khuyến khích, tạo điều kiện cho sự phát triển, nâng cao năng lực cạnh tranh của quốc gia, doanh nghiệp và sản phẩm Việt Nam, nâng cao trình độ phát triển của nền kinh tế. Nhà nước phải tạo lập môi trường thuận lợi cho doanh nghiệp hoạt động để phát triển. Khi nhà nước chuyển từ vai trò người “chèo thuyền” (tức là trực tiếp sản xuất – kinh doanh, trực tiếp tham gia vào thị trường), sang vai trò “cầm lái” (tức là chỉ gián tiếp thông qua hoạt động định hướng, điều tiết, hỗ trợ thị trường), thì vai trò của thể chế hành chính nhà nước được nâng lên³. Chính vì thế, cải cách thể chế hành chính được coi là vấn đề quan trọng trong bảo đảm thực thi các FTA THM.

Những cam kết trong các FTA THM mà Việt Nam ký kết và thực thi sẽ có hai loại tác động đến việc cải cách thể chế hành chính của nước ta. Thứ nhất, tác động trực tiếp là các tác động trực tiếp liên quan đến các cam kết mà Việt Nam phải đáp ứng bao gồm rà soát thể chế, chính sách (đây là những điều khoản mà Việt Nam cam kết phải tuân thủ, đây là những thách thức của cải cách thể chế hành chính trong bối cảnh thực thi các FTA THM). Thứ hai, tác động gián tiếp là những tác động không nhất thiết phải từ các quy định trong FTA THM, nhưng Việt Nam cần phải chú ý nếu muốn tận dụng lợi thế và muốn hạn chế các tác động tiêu cực có thể xảy ra (đây là những thời cơ để nền hành chính Việt Nam chủ động điều chỉnh thể chế hành chính để đón đầu các FTA THM).

Như vậy, cải cách thể chế hành chính trong bối cảnh Việt Nam thực thi các FTA THM được nhìn nhận ở hai góc độ, thể chế hành chính có được cả lực kéo (các thách thức) và lực đẩy (các cơ hội) từ các FTA THM, nghĩa là vừa có áp lực phải đổi mới từ yêu cầu bên ngoài và có động lực đổi mới từ yêu cầu nội tại bên trong nền hành chính. Do đó, những cải cách thể chế hành chính trong bối cảnh Việt Nam thực thi các FTA THM được nhìn nhận từ cả hai góc độ, cải cách thể chế theo yêu cầu của cam kết và cải cách thể chế nằm ngoài các cam kết, theo yêu cầu nội tại của chính nước ta.

Trong bối cảnh Việt Nam hội nhập sâu rộng như hiện nay, cải cách thể chế hành chính luôn được coi là nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính mà trong đó cải cách thủ tục hành chính (TTHC) là khâu đột phá. Những đổi mới này không chỉ tạo môi trường pháp lý ổn định cho thị trường phát triển mà còn định hướng tốt cho sự phát triển của thị trường và hỗ trợ các chủ thể kinh tế, củng cố niềm tin của các nhà đầu tư đối với nhà nước và nền kinh tế Việt Nam.

Thực trạng cải cách thể chế hành chính Việt Nam trong bối cảnh thực thi các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

Chính phủ Việt Nam đang nỗ lực cải cách hành chính nhằm nâng cao năng lực quản lý hành chính nhà nước, tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong công tác điều hành. Với tinh thần chính phủ kiến tạo, liêm chính, hành động, cải cách hành chính góp phần khẳng định vai trò “dẫn đường”, vai trò “bà đỡ” của Nhà nước đối với nền kinh tế nói chung, với các doanh nghiệp nói riêng trong quá trình hội nhập. Thời gian qua, với quyết tâm cải cách không ngừng của cả hệ thống hành chính nhà nước, nhất là từ khi triển khai Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 – 2010 và Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2010 – 2020, người dân và tổ chức đã nhận thấy sự chuyển biến rõ rệt trên các mặt, trong đó nổi bật là hệ thống thể chế hành chính nhà nước. Nước ta đã bước đầu xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo môi trường kinh doanh bình đẳng, thông thoáng, thuận lợi, minh bạch nhằm giảm thiểu chi phí về thời gian và kinh phí của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế trong việc tuân thủ TTHC. TTHC được rà soát, tinh gọn, công khai, minh bạch từ trung ương đến địa phương nhằm tạo điều kiện cho người dân và doanh nghiệp khi tiếp cận cơ quan hành chính; tiến hành áp dụng mô hình một cửa liên thông hiện đại. Điều này đã cải thiện mức độ hài lòng, tăng lòng tin của người dân đối với Nhà nước; tăng sự tin tưởng, tín nhiệm của các nhà đầu tư nước ngoài vào sự phục vụ, đáp ứng của chính quyền, qua đó tạo ra những động lực mạnh mẽ, rõ rệt, kịp thời để sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.

Tuy nhiên, hệ thống thể chế hành chính có liên quan đến nền kinh tế Việt Nam nói chung, hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp nói riêng trong quá trình hội nhập vẫn còn tồn tại nhiều điểm hạn chế. Thể chế hành chính, trong đó có TTHC nhìn chung vẫn còn nhiều phức tạp, rườm rà, gây không ít phiền toái cho doanh nghiệp và người dần; vẫn mang nặng cơ chế “xin – cho”. Thể chế về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, về thực thi công vụ của các cơ quan hành chính, của mỗi cán bộ, công chức vẫn chưa đủ rõ và cụ thể, còn chậm đổi mới, chồng chéo, phức tạp, gây khó dễ cho người dân và doanh nghiệp, chưa phù hợp với thông lệ chung của thế giới.

Thể chế quản lý doanh nghiệp nhà nước chưa được thực thi một cách thống nhất, còn bị chia cắt. Đối với doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, có quá nhiều đầu mối vừa thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và thực hiện chức năng quản lý, giám sát. Hệ thống TTHC chưa đồng bộ, còn chồng chéo và thiếu thống nhất; thủ tục trên nhiều lĩnh vực còn rườm rà, trật tự, kỷ cương chưa nghiêm. Văn bản quy phạm pháp luật ban hành nhiều nhưng vẫn thiếu đồng bộ, còn nợ đọng; nhiều quy định không khả thi, không phù hợp, gây khó khăn, vướng mắc cho doanh nghiệp… Do đó, thể chế hành chính dù đang được cải cách mạnh mẽ vẫn chưa đem đến sự hài lòng toàn diện cho người dân và doanh nghiệp, thậm chí một bộ phận còn đang là rào cản cho quá trình phát triển.

Quá trình cải cách thể chế hành chính Việt Nam đáp ứng yêu cầu thực thi các FTA THM đang đứng trước những thách thức như sau:

Thứ nhất, thách thức lớn nhất trong quá trình cải cách thể chế hành chính của Việt Nam trong bối cảnh thực thi các FTA THM chính là khoảng cách khá lớn giữa hệ thống thể chế hành chính nước ta với các nước đối tác cũng như trên thế giới. Các nước trong CTTPP hay trong EVFTA hầu hết đều là các nước phát triển, có nền tảng pháp luật, thể chế hoàn thiện hơn Việt Nam. Quá trình ký kết các FTA THM là tham gia vào một sân chơi chung mà ở đó đòi hỏi những cam kết chặt chẽ về mặt thể chế. Việc phấn đấu vươn tới chuẩn mực của các nước trong CTTPP, EVFTA khi nền hành chính nước ta nói chung, hệ thống thể chế hành chính nói riêng của nước ta còn kém phát triển nhất trong các nền kinh tế tham gia các hiệp định này là thách thức rất không nhỏ. Trong bối cảnh một nền kinh tế quá độ như Việt Nam thì giữa cam kết quốc tế và luật pháp, thể chế trong nước vẫn còn tồn tại những khoảng cách lớn. Điều này đòi hỏi Việt Nam phải nỗ lực rất nhiều để thực hiện đầy đủ, trong đó bao gồm các cam kết phía sau đường biên.

Việt Nam gặp nhiều khó khăn trong xây dựng và thực hiện các thể chế theo yêu cầu “cứng” của các FTA THM. Trong các FTA THM, có một số thiết chế, thể chế phải thiết lập trên thực tế đã được quy định cứng bắt buộc phải triển khai trong quá trình thực thi. Việc thiết lập cơ chế bảo đảm thực hiện đồng bộ các nghĩa vụ cụ thể theo cam kết trong các FTA THM vẫn gặp nhiều khó khăn. Phần lớn các cam kết trong các FTA THM đòi hỏi các nước thành viên phải điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật, thể chế hành chính.

Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, những yêu cầu này đòi hỏi một nỗ lực cải cách mạnh mẽ. Điều này có nghĩa là Việt Nam phải sửa đổi, điều chỉnh nhiều quy định, cơ chế, thể chế hành chính hiện hành trải rộng trên nhiều lĩnh vực liên quan tới thương mại, kinh doanh,… sao cho phù hợp với các yêu cầu mới về thủ tục, trình tự trong các cam kết của các FTA THM.

Thứ hai, thách thức không nhỏ trong quá trình cải cách thể chế của Việt Nam trong bối cảnh gia nhập các FTA THM không chỉ dừng lại ở nội dung mà còn là tiến độ. Những cam kết mang tính quy tắc, bắt buộc đều phải thực hiện ngay khi FTA có hiệu lực hoặc trong một thời hạn rất ngắn sau đó. Điều này đòi hỏi sự bảo đảm cả về mặt năng lực và nguồn lực thực thi đối với Việt Nam. Trên thực tế, việc nội luật hóa để thực hiện các cam kết quốc tế ở Việt Nam còn chậm và thiếu chủ động. Cải cách thể chế hành chính nhà nước vì thế cần sự nỗ lực mang tính đột phá, quyết liệt và hệ thống mới có thể giải quyết được một khối lượng công việc lớn, phức tạp trong một khoảng thời gian hạn hẹp.

Thứ ba, thách thức trong thực thi thể chế thuộc về yếu tố con người.

Không chỉ dừng lại ở nội dung thể chế, thách thức trong cải cách thể chế ở Việt Nam EVFTA và TPP đề cao yếu tố bảo đảm thực thi và có quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp ở mức độ mạnh mẽ, toàn diện hơn các FTA mà Việt Nam đã ký kết nhằm giám sát việc thực thi cam kết của các nước thành viên. Thách thức là hệ thống luật pháp, cơ chế, chính sách chưa được thực hiện một cách đồng bộ, chưa gắn kết chặt chẽ với quá trình nâng cao năng lực cạnh tranh, đáp ứng yêu cầu bảo đảm quốc phòng – an ninh, bảo vệ an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, môi trường sinh thái, giữ gìn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc. Nhận thức của các bộ, ngành, địa phương, đặc biệt của các doanh nghiệp, chưa thực sự đầy đủ và thống nhất; công tác phối hợp triển khai chưa nhịp nhàng, chặt chẽ; chưa thực hiện hiệu quả việc phổ biến chính sách thông tin và hỗ trợ doanh nghiệp trong triển khai các FTA nhằm tận dụng đầy đủ các cơ hội và đối phó với các thách thức của việc gia nhập các FTA.

Hệ thống thể chế cho dù tốt nếu không có đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực cũng khó có thể phát huy tác dụng trong thực tiễn. Do đó, khâu thực thi đòi hòi đội ngũ cán bộ, công chức giỏi về năng lực, chuyên nghiệp trong tác phong, linh hoạt, sáng tạo, với tinh thần phục vụ và khả năng thích ứng cao với điều kiện mới trong bối cảnh hội nhập quốc tế và cách mạng công nghiệp 4.0.

Ở Việt Nam hiện có hàng trăm ngàn TTHC các loại, việc chuẩn hóa được tên gọi, hồ sơ, biểu mẫu, quy trình thống nhất giữa trung ương và các cấp địa phương vẫn chưa thực hiện được gây ra tình trạng trùng lặp, chồng chéo. Việc cung cấp dịch vụ công trực tuyến, nhất là ở cấp địa phương hiện nay đang được triển khai riêng lẻ, chưa đồng bộ dẫn đến trùng lắp, một số phần mềm ứng dụng không kết nối được với nhau, hệ thống dữ liệu chưa hoàn thiện khó có khả năng kết nối, chia sẻ, khai thác chung. Đây là một thách thức lớn khi thế giới đang ở trong thời kì hội nhập, kết nối, Việt Nam với công nghệ còn lạc hậu, thiếu đồng bộ khó có thể vận hành tốt và nhịp nhàng với những liên kết mang tính toàn cầu.

Một số giải pháp tăng cường cải cách thể chế hành chính Việt Nam trong bối cảnh thực thi các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

Để tăng cường cải cách thể chế hành chính nhà nước trong bối cảnh này, cần tập trung vào một số giải pháp sau:

Một là, đổi mới nhận thức, tư duy về một nền hành chính công hiện đại, hoạt động chuyên nghiệp, mang tinh thần phục vụ, bảo đảm chất lượng, hiệu quả, đáp ứng những chuẩn mực của thế giới. Đội ngũ cán bộ, công chức, đặc biệt nhà quản lý, lãnh đạo phải nâng cao trách nhiệm giải trình và có cam kết cao về việc thay đổi, cải cách thích ứng với bối cảnh mới khi Việt Nam thực thi các FTA THM. Cần chủ động đẩy mạnh việc phổ biến, hướng dẫn, tuyên truyền nâng cao nhận thức và kiến thức cho các đơn vị, cán bộ chuyên ngành, các địa phương và doanh nghiệp về những cam kết quốc tế có liên quan để bảo đảm việc thực thi được đầy đủ, kịp thời, cần có chủ trương, cơ chế nhằm khuyến khích đội ngũ tri thức, chuyên gia tham gia vào quá trình nghiên cứu, phân tích và đánh giá tác động của các FTA THM đối với Việt Nam. Tăng cường sự tham gia của người dân và đặc biệt là doanh nghiệp vào quá trình làm luật để vừa phù hợp cam kết về hội nhập kinh tế quốc tế và cũng bảo đảm lợi ích trong nước.

Hai là, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, chính sách, thể chế. Hoàn thiện khung pháp lý, hệ thống thể chế cho hoạt động của nền hành chính theo hướng thúc đẩy, tạo điều kiện cho sự sáng tạo và đổi mới nhanh chóng, đáp ứng yêu cầu của kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập quốc tế và cam kết trong các FTA THM với tinh thần đổi mới toàn diện, đồng bộ cả kinh tế và chính trị. Cụ thể: (1) Bảo vệ nhà đầu tư trong nước và nước ngoài khỏi sự can thiệp trái pháp luật; (2) Tạo“sân chơi”công bằng cho doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân; (3) Thuận lợi hóa các thủ tục hải quan; (4) Đơn giản hóa TTHC trong kinh doanh; (5) thuận lợi hóa việc công nhận các tiêu chuẩn sản phẩm; (6) Mở cửa thị trường mua sắm công cho các doanh nghiệp có vốn đầu tư từ các thành viên của FTA; (7) Minh bạch hóa hoạt động các cơ quan nhà nước; (8) Bảo hộ IPR của cá nhân, doanh nghiệp Việt Nam và nước ngoài.

Nhanh chóng rà soát toàn bộ hệ thống thể chế, trước hết là các lĩnh vực thương mại, đầu tư, quyền sở hữu trí tuệ, cạnh tranh, lao động, đấu thầu, thương mại điện tử, môi trường, giải quyết tranh chấp,… Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý chưa phù hợp với điều kiện áp dụng, hiện hành, cũng như chưa tương thích với các cam kết trong FTA THM nhằm thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ trong các điều ước quốc tế song phương, khu vực và đa phương mà Việt Nam là thành viên. Theo đó, cần nghiên cứu, rà soát kỹ lưỡng các yêu cầu trong các FTA THM, để thiết lập danh mục các vấn đề về mặt thiết chế cần được xử lý… Cần chỉnh sửa, bãi bỏ các quy định pháp luật không còn phù hợp, bảo đảm thực hiện đúng theo luật quốc tế có liên quan đến các hiệp định Việt Nam đã tham gia ký kết,… Trong việc sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp quy hiện hành, cần cố gắng bảo đảm tính đồng bộ, hiệu quả, và duy trì ổn định môi trường đầu tư, kinh doanh.

Đơn giản hóa các thủ tục và quy trình giải quyết TTHC nhằm cải cách công tác cấp các loại giấy phép liên quan cho doanh nghiệp, rút ngắn thời gian cấp giấy phép, giảm chi phí xuất – nhập khẩu, thông quan hàng hóa, tạo thuận lợi cho hoạt động kinh doanh và xuất – nhập khẩu hàng hóa, giảm chi phí giao dịch cho doanh nghiệp. Chính phủ cần thực hiện rà soát, sửa đổi toàn bộ các điều kiện kinh doanh để tạo thuận lợi tối đa cho hoạt động đầu tư và kinh doanh của doanh nghiệp.

Ba là, thúc đẩy thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết TTHC, thúc đẩy cơ chế một cửa quốc gia, cơ chế một cửa ASEAN, cải cách công tác kiểm tra chuyên ngành đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu và tạo thuận lợi cho thương mại. Bảo đảm cập nhật và công bố, công khai các TTHC, hình thức công khai phải bảo đảm phù hợp, dễ tiếp cận. Ứng dụng công nghệ thông tin để hiện đại hóa nền hành chính, thúc đẩy một cửa điện tử trong giải quyết TTHC cho người dân, doanh nghiệp.

Bốn là, tăng cường công tác kiểm soát TTHC.

Để thực thi hiệu quả các cam kết, cần thiết lập một cơ chế chung, thống nhất, ở cấp Chính phủ bằng việc kiểm soát tiến độ, hiệu quả điều chỉnh thể chế, pháp luật theo cam kết. Tăng cường các biện pháp phòng vệ thương mại, chống gian lận xuất xứ, xâm phạm sở hữu trí tuệ thông qua xây dựng và thực thi khung thể chế; xử lý nghiêm những cán bộ, công chức không thực hiện đầy đủ, đúng các quy định mới về điều kiện kinh doanh. Điều này giúp hoạt động cải cách thể chế hành chính được tiến hành đồng bộ, tổng thể, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả.